※回饋金繳交辦法第7條第15款規定免予繳交回饋金之法律適用
裁判字號： 最高行政法院 110 年度上字第 612 號裁定
裁判日期： 民國 110 年 10 月 14 日
裁判案由： 森林法
最 高 行 政 法 院 裁 定 110年度上字第612號
上 訴 人 豐邑建設股份有限公司
代 表 人 黃淑美
訴訟代理人 林光彥 律師
楊蕙謙 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 王志文 律師
上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國110年7月22日臺中高等行政法院110年度再字第9號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同法條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院大法官解釋，則應揭示該解釋之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣上訴人因將位於山坡地範圍內之坐落臺中市○○區○○段26、28及29地號土地（該3筆土地嗣已合併登記成26地號單筆土地；下稱系爭土地）作為新建住宅工程之建築基地，而申請建築開發核定與建造執照許可，經被上訴人所屬都市發展局核定開發建築面積4,262.93平方公尺、建築面積以外面積4,268.44平方公尺，並經被上訴人准許核發108中都建字第830號建造執照在案。被上訴人乃依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第3條第13款、第5條及其附表相關規定，以民國108年5月24日府授農林字第1080121198號函（下稱原處分）核定上訴人應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）52,564,581元。上訴人不服，提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，經原審法院109年度訴字第4號判決（下稱前程序原審判決）駁回，並經本院109年度上字第872號判決（下稱原確定判決）駁回上訴確定。嗣上訴人認前程序原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事由，向原審法院提起再審之訴，經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴主張略以：
㈠、依回饋金繳交辦法第3條第13款規定，從事須申請建造執照之山坡地建築行為，固應繳交山坡地開發利用回饋金，惟於符合同辦法第7條規定各款情形時，例如第7條第15款規定「已依農業發展條例或其他法律規定繳交相當回饋性質之金錢或代金」，即應免除繳交回饋金之義務。系爭土地因參與市地重劃時以其他土地折價抵付開發費用，亦因「變更臺中市都市計畫（文山及春社里地區）細部計畫（第二次通盤檢討）書」（下稱系爭都市計畫書）之規定，須無償提供社會住宅予被上訴人，雖非直接給付金錢或代金，實質上仍係就同一土地核課財產上負擔，具備「相當回饋性質」，應得類推適用回饋金繳交辦法第7條第15款規定免予繳交回饋金。原判決過度限縮回饋金繳交辦法第7條第15款規定之適用，有適用該款規定不當之違法。
㈡、前程序原審判決對於臺中市政府都市發展局108年7月23日中市都測字第1080121791號函（下稱都發局108年7月23日函）確有漏未斟酌情形，並未審酌系爭土地已有提供社會住宅而應免繳回饋金，原判決遽認前程序原審判決所指「其他公法上義務」等同已就都發局108年7月23日函有斟酌論述，確已違反論理法則及經驗法則；且原判決未敘明都發局108年7月23日函究係屬於「主管機關討論法令規範意旨之會議資料；解釋法令規範意旨之令函；抽象之法律、行政命令；就具體個案所為行政處分或決定；法院之裁判意旨」何者，而非屬行政訴訟法第273條第1項第14款規定之證物？為何並非認定事實之證物？亦未具體闡明都發局108年7月23日函並非證物之理由為何？乃判決不備理由，而均有適用行政訴訟法第273條第1項第14款規定不當之違法。
㈢、縱上訴人於前程序法律審時方提出行政院農業委員會109年6月4日農林務字第1090215704號函（下稱農委會109年6月4日函），主張系爭土地業經市地重劃並以區內未建設土地折價抵付得免繳回饋金，惟系爭都市計畫書已於前程序事實審提出，且系爭都市計畫書已記載系爭土地業經市地重劃之事實，則系爭都市計畫書確屬已在前程序事實審已提出之證物，並不以前程序事實審已依據該證物而有所主張為限。關於系爭土地業經市地重劃之事實及證物（即系爭都市計畫書），前程序事實審即已存在，而上訴人於前程序法律審為攻擊防禦方法的補充，原確定判決未予審酌，確有重要證據未予斟酌之違誤。原判決認行政訴訟法第273條第1項第14款規定，限於事實審法院已依據該證物而有所主張之情形，有適用該條規定不當之違法。
㈣、上訴人就前程序原審判決提起上訴後，補充提出系爭土地業經市地重劃而以未建設土地折價抵付之方式，負擔重劃區之整體開發費用，故應類推適用回饋金繳交辦法第7條第15款規定免繳回饋金，係就前程序原審判決所提關於免繳回饋金之法律上主張，提出攻擊防禦方法之補充，非屬新攻擊防禦方法。農委會109年6月4日函係於前訴訟程序一審109年5月27日言詞辯論終結後方作成，該函載明經市地重劃之土地得類推適用回饋金繳交辦法第7條第15款規定而免繳回饋金，係就回饋金繳交辦法第7條第15款規定所為之解釋函令，性質屬對於法規命令之解釋而屬解釋性行政規則，並非「新事實或新證據」，自其法規即回饋金繳交辦法生效之日起有其適用。原判決認定上訴人係提出新攻擊防禦方法，顯有不適用行政訴訟法第254條、第273條第1項第14款規定、司法院釋字第287號解釋或適用不當之違法等語。
四、惟在行政函釋中表明之法律見解，固然有所依附之事實基礎，但該等事實基礎既非屬「爭訟事件之待證事實」，更無法用以證明「該爭訟待證事實為真」。因此在再審案件中引用行政函釋，實無法認屬行政訴訟法第273條第1項第14款所定「重要證據」之提出，僅其表達之法律見解，得資為判斷確定判決是否「適用法規顯有錯誤」之參考。原判決已敘明：上訴人提起再審之訴，其理由無非以依「系爭都市計畫書」及「都發局108年7月23日函」，可知系爭土地前經市地重劃時，地方主管機關前已依法課予土地負擔，即以區內未建設土地折價抵付，依農委會109年6月4日函之內容，得類推適用回饋金繳交辦法第7條第15款規定，免繳交回饋金，而前程序原審判決及原確定判決漏未斟酌此對上訴人有利且足以影響判決結果之重要證物，為其論據。然上訴人所提「系爭都市計畫書」及主張在前程序事實審均已為審酌。又都發局108年7月23日函係說明系爭土地提供15％基準容積之原因，係因都市計畫變更，刪除國有地都市更新開發方式後，因此減少採取附款式標售之公益性效果，亦即係刪除國有地都市更新開發方式之代償對價；然原確定判決所涉山坡地開發利用回饋金之爭議，則因系爭土地係屬山坡地，基於造林復育，水土保持之環境保護目的，故被上訴人依回饋金繳交辦法之規定，以原處分命上訴人繳納開發山坡地之回饋金，兩者法規目的及性質均有不同，前程序原審判決就都發局108年7月23日函之意旨已有斟酌論述，自與「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之要件不符。況所謂證物，乃指可據以證明事實之存否或真偽之認識方法，若當事人提出者為主管機關討論法令規範意旨之會議資料、解釋法令規範意旨之令函，充其量僅是認定事實或適用法律之過程或結論，並非認定事實之證據本身，均非本款所謂證物；都發局108年7月23日函非證物，且前程序原審判決已有論斷，自難認為若加斟酌即得為上訴人有利之認定。上訴人於前程序上訴審時據上開證據，復主張系爭土地前經市地重劃時，地方主管機關前已依法課予土地負擔，即以區內未建設土地折價抵付，依農委會109年6月4日函之內容，得類推適用回饋金繳交辦法第7條第15款規定，上訴人就系爭土地所為之開發利用已可免繳回饋金云云。然上訴人就此部分之主張並未於（前程序）事實審提出，事實審法院自無從加以斟酌，與行政訴訟法第273條第1項第14款所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之要件不符；而原確定判決亦於理由中詳述：「上訴意旨另主張系爭土地為前經市地重劃之土地，地方主管機關前均已依法課予土地負擔，即以區內未建設土地折價抵付，依農委會109年6月4日農林務字第1090215704號函之內容，上訴人就系爭土地所為之開發利用已可免繳回饋金云云，並未經上訴人於原審程序所主張，係其於原審言詞辯論終結後提出之新的攻擊防禦方法，本院無從加以審酌。」本件並無上訴人所指漏未斟酌之情等理由甚詳。上訴意旨雖以原判決違背法令為由，然核其上訴理由，無非執其所認屬解釋性行政規則之農委會109年6月4日函，對於原確定判決未類推適用回饋金繳交辦法第7條第15款規定免予繳交回饋金之法律適用，而為爭執，暨就原審已論斷及指駁不採之理由，以其主觀之見解，泛言違背法令或不備理由，而非具體表明原判決究有如何不適用法規或適用不當之情形，或有如何合於行政訴訟法第243條第2項所列何款之事實，難認已對原判決之如何違背法令有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
法官 林 玫 君
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 10 月 14 日
書記官 張 玉 純
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中央及地方建築法規 (7)
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