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Mar 16 Wed 2022 09:19
有關土地登記事務#透天厝#老屋危老改建#公設地#工業地#0912-913923高仕陳總

☆有關土地登記事務

裁判字號：高雄高等行政法院 106 年度訴字第 267 號判決

案由摘要：有關土地登記事務

裁判日期：民國 106 年 10 月 11 日

高雄高等行政法院判決 106年度訴字第267號

民國106年9月27日辯論終結

原告 00興業股份有限公司

代表人黃0書

訴訟代理人許世烜律師

楊家明律師

陳玄儒律師

被告臺南市政府經濟發展局

代表人方進呈

被告臺南市新化地政事務所

代表人鄭炳源

共同訴訟代理人潘俞樺律師

上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

緣原告所有坐落臺南市○○區○○段54、96-1、97-1等地號及臺南市○○區○○段（下稱○○段）865、866、867、868 等地號共7筆土地（下稱系爭土地）位於臺南市新市工業區（下稱新市工業區）內。被告臺南市新化地政事務所（下稱新化地政事務所）經被告臺南市政府經濟發展局（下稱臺南市經發局）民國（下同）106年1月9日南市經區字第1060057 743號函（下稱106年1月9日函）囑託，就系爭土地於土地之標示部其他登記事項欄加註「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」（下稱系爭註記）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠系爭土地為原告所有，原告於106年5月間申請土地登記謄本赫然發現系爭土地標示部其他登記事項欄位遭增加系爭註記，原告以106年6月13日新市郵局第80號存證信函請求被告新化地政事務所塗銷系爭註記，詎被告新化地政事務所以106 年6月14日所登字第1060062261號函（下稱106年6月14日函）拒絕。原告嗣於106年9月1日向被告新化地政事務所申請辦理買賣登記時，被告新化地政事務所以系爭註記要求原告補正檢附主管機關核准移轉之證明文件，原告未補正該登記申請即遭駁回，有被告新化地政事務所106年9月4日登記補正字第000635號通知書及同年月20日登記駁回字第000083號通知書可證。可見系爭註記非僅為資訊之提供，事實上已限制原告之土地所有權，乃對人民權利所加限制。系爭註記雖未對外直接發生如何之法律效果，應屬事實行為，非行政處分，然實際上已影響系爭土地所有權之圓滿狀態，侵害原告所有權，原告主張系爭註記違法，依最高行政法院99年度3 月份第1次庭長法官聯席會決議意旨，原告得提起一般給付訴訟，請求被告等除去系爭註記。

㈡系爭註記應予塗銷之理由：

⒈政府機關固得依土地登記規則第29條囑託地政機關辦理登記，然同條第1款至第11款列舉可囑託登記之情形，如辦理徵收、土地重測、土地重劃、強制執行、破產、國民住宅條例、稅捐稽徵法等，其中列舉事項中並無產業創新條例。至同條第12款概括規定為：其他依法規得囑託登記機關登記者。所謂法規，當然指法律或法律授權制定之法規命令而言。依最高行政法院103年度判字第692號判決要旨：「國家為達成某種政策目的，於必要時主管機關囑託登記機關於相關土地之登記簿標示部上註記一定資訊，如該註記僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民之自由或權利未形成限制時，應認為行政權得行使之範圍，在公益與私益之平衡下，如與比例原則無違，登記機關受行政機關囑託為註記，縱無法律或授權之法規命令為依據，應難認屬違法」反面解釋之，如主管機關囑託登記機關註記事項非僅為資訊之揭露，縱未直接對外發生法律效果，然已對人民之自由或權利形成限制時，則已逾越行政權得行使之範圍，應有法律或授權之法規命令為依據，否則即屬違法。

本件系爭註記雖未直接對外發生一定之法律效果，然事實上已對土地所有權人之所有權行使加以限制，侵害原告土地所有權之圓滿狀態，非僅為單純之資訊揭露。因此，被告等為此註記行為時，應有法律或授權之法規命令為依據。

⒉主管機關得逕行囑託地政機關就人民土地為限制註記之情形，僅有產業創新條例第41條第1項及其施行細則第14條規定，其餘則未有囑託登記、限制所有權移轉之相關規定。本件被告新化地政事務所受理被告臺南市經發局囑託註記，乃援引內政部101年11月26日內授中辦地字第1016041 194號函（下稱內政部101年11月26日函）。惟上開內政部函釋，並非法律或法律授權制定之法規命令。參司法院秘書長秘臺廳民一字第1020002520號函以於法無據為由，否決內政部102年1月21日台內地字第1010402552號函有關臺北市政府請求不動產經判決共有物分割確定者，由司法機關主動通知轄區地政事務所辦理註記一事，可知仍須有法律或法規命令為依據始得對人民之土地為不利益之註記，否則有違法律保留原則。綜之，依中華民國現行法律及授權制定之法規命令，就產業創新條例第51條第2、3項相關情形，並無可由工業區主管機關囑託地政機關辦理註記之相關法律或法規命令。被告臺南市經發局依內政部101年 11月26日函囑託被告新化地政事務所就系爭土地為系爭註記，係違反法律保留原則，殆無疑義。被告新化地政事務所未秉持「依法律或授權制定之法規命令」才能受理囑託註記之原則，而拒絕被告臺南市經發局囑託註記之請求，卻遽為系爭註記，亦為不法侵害原告所有權之行為。

⒊又三0段865、866、867、868地號4筆土地，有部分位於新市工業區西側之新市區排水溝內，並非工業區內土地，被告臺南市經發局就工業區外土地囑託被告新化地政事務所註記，已逾越其權限，亦屬違法。

㈢原告及系爭土地，並非產業創新條例第51條第2項、第3項規定所規範之對象：

⒈產業創新條例第51條第3項所規定產業園區內之公共設施用地與設施之租售、設定負擔應加以限制，限制之對象係同條第2項受無償移轉公共設施用地之管理機構。此由產業創新條例第51條第2項、第3項條文內容「公民營事業開發之產業園區，其公共設施用地及公共建築物與設施之所有權，應無償移轉登記予各該管理機構…‥。」「前項公民營事業移轉登記所有權予各該管理機構後，該公共設施用地‥…。」加以互核即不難明瞭。因此，負有產業創新條例第51條第3項規定不得任意租售及設定負擔之不作為義務之人，應係同條第2項之「無償受讓公共設施用地之工業區管理機構」，且受限制移轉登記之土地僅為「無償移轉予管理機構之公共設施用地」，應甚明確。

⒉新市工業區雖係原告於62年間依獎勵投資條例核准興辦，但原告並非新市工業區之管理機構，此有經濟部工業局98 年7月21日工地字第09800518320號函可稽。且系爭土地係原告自行購得自行開發之土地，非政府或開發單位無償移轉予原告之土地。原告既非新市工業區之管理機構，系爭土地亦非原告無償受讓之土地，自無受產業創新條例第51 條第3項限制土地所有權之理。經濟部工業局先前已明確向改制前臺南縣政府否定原告為管理機構，今又以規範工業區管理機構之規定欲限制原告之權利，顯然前後矛盾且誤解法令。㈣現行產業創新條例之公共設施用地之相關規定，於本件新市工業區（62年間成立之老舊工業區），並不適用：

⒈新市工業區於62年成立，應適用62年3月22日修訂之獎勵投資條例。當時獎勵投資條例有關工業區用地之規定（第 36條至第65條），並無有關「公共設施用地」，迨至73年 12月30日該條例修正公布之第58條之1增修條文，方針對公共設施用地加以規定。自73年12月30日起至80年1月30 日獎勵投資條例廢止之日止，該期間關於工業區內「公共設施用地」，係規定「土地所有權人得優先投資」；若土地所有權人不願意投資時，再由「公共設施興闢業」逕行向土地所有權人洽購；洽購不成，由地方政府調處；調處不成，由地方政府照價收買。簡言之，工業區內之公共設施用地之取得，除非土地所有權人願意投資，否則應由興闢業或地方政府向土地所有權人洽購或收買，與現行產業創新條例第51條第2項、第3項規定「無償移轉予管理機構」或「登記為主管機關所有」之規定截然不同。

⒉又於88年12月31日促進產業升級條例修正公布第29條，始規定工業區內需分別設置各種用地及公共設施用地及其最低比例；同條例第64條第4項同次修正，始有公民營事業開發工業區公共設施用地所有權應登記予工業區管理機構，租售、設定負擔應報經當地地方主管機關核准之規定。惟按法律不溯及既往、舊法有利於人民應適用舊法原則， 88年12月31日修正促進產業升級條例後不久，91年1月30 日旋予以修正公布同條例第30條第2項規定：「中華民國 88年12月31日前核定編定之工業區，不受前條之限制。」 ⒊綜之，99年5月12日公布之產業創新條例所定公共設施用地其取得、設置及管理等規定，概與先前獎勵投資條例之規定大相逕庭，且91年1月30日修正公布之促進產業升級條例第30條第2項規定，已明確劃分88年12月31日以前設置之老舊工業區之公共設施及其用地設置，不受新法限制。今工業區主管機關執產業創新條例（新法）強行套用在 62年設置之老舊工業區之見解，顯然漏未適用91年1月30 日修正公布促進產業升級條例第30條第2項規定，則被告等援引產業創新條例第51條第2項、第3項項工業區公共設施用地應無償移轉予管理機構等規定，認為系爭土地應予限制其處分之見解，即顯有可議。被告新化地政事務所未秉持「依法律或授權制定之法規命令」才能受理囑託註記之原則，而拒絕被告臺南市經發局囑託註記之請求，卻遽為系爭註記，亦為不法侵害原告所有權之行為。

㈤系爭土地依65年2月21日新市鄉都市計畫核定案65年2月21日府建都18016號都市計畫編列為「道路用地」，但都市計畫依使用分區證明書「有關整體開發之規定」欄位記載：「道路用地權屬尚為私有，則屬都市計畫法所稱之公共設施保留地，原則上將以『徵收』方式取得…」。依此，若主管機關欲取得系爭土地所有權，依現行都市計畫，應以有償之徵收取得。惟被告等卻執產業創新條例第51條規定主張該公設地應無償移轉予台南市政府並應囑託註記不得處分。姑不論系爭土地並不適用產業創新條例第51條規定，按內政部86年11 月3日台內營字第8681994號函，就有關都市計畫內，依獎勵投資條例或促進產業升級條例編定之工業區土地，經經濟部工業局規劃並核准設立之設施用地與都市計畫相關法令競合時，究應依何種法令規定辦理之疑義，業經內政部於86年10 月18日邀集有關單位研商，獲致結論：工業主管機關依促進產業升級條例規劃之設施用地及訂定之使用分區管制要點，與都市計畫及其法規競合者，如已依都市計畫法規定程序，配合辦理完成都市計畫之變更程序者，自可依其規定辦理；反之，仍應受都市計畫及其法規之拘束。

為避免繼續發生前述法規競合疑義，請工業主管機關全面檢討實際需要，儘速協調各該都市計畫擬定機關辦理都市計畫變更，增列必要之規定，以符合都市計畫之土地使用分區管制規定。依此，工業主管機關就產業計畫之設施用地與都市計畫及其法規若有競合（衝突）時，仍應受都市計畫及其法規拘束。因系爭土地依現行都市計畫有關整體開發之規定，應以「徵收」取得為原則，即有償取得，非無償取得，則並無產業創新條例第 51條第2項規定適用之餘地。則被告臺南市經發局無視現行有效都市計畫及其法規之規定，反而以產業創新條例規定主張應無償登記予臺南市政府而予以限制註記，自有違反都市計畫法暨內政部86年11月3日台內營字第8681994號函釋意旨等情。並聲明求為判決：

⑴被告臺南市經發局應通知被告新化地政事務所將系爭土地之標示部其他登記事項欄位於10 6年1月11日所註記「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」之登記塗銷。

( 2) 被告新化地政事務所應將系爭土地之標示部其他登記事項欄位於106年1月11日所註記「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」之登記塗銷。

三、被告臺南市經發局則以：

㈠新市工業區係原告（即公民營業事業）依獎勵投資條例規定，報奉行政院62年5月22日台62內4405號函核准編定設置。產業創新條例第68條業已明文規定，依原獎勵投資條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，適用產業創新條例之規定。

系爭土地既位於新市工業區內，則系爭土地之管理自應適用產業創新條例。系爭土地經74年新市鄉公所依變更新市都市計畫第一次通盤檢討劃設為道路用地，並於74年11月15日對外公告，故系爭土地乃屬工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條第1項第1款規定之公共設施用地，受產業創新條例第51條第2項、第3項規定之規範。

且依內政部101年11月26日函說明，為避免公共設施用地或公共建築物與設施，有未經直轄市、縣（市）主管機關核准而為出售、設定負擔或為其他處分，致失其效力之情形，同意由各直轄市、縣（市）政府將公民營事業開發之產業園區尚未註記之部分公共設施用地及公共建築物與設施之地段及地、建號等列冊囑託該管登記機關於登記簿標示部其他登記事項欄辦理註記登記。再參酌產業創新條例第51條第3 項之立法意旨，可知立法者有意規範產業園區內公共設施用地及使用設施，並賦予主管機關核准公共設施用地或公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分之權限，以確保產業園區內公共設施用地及建築物與設施之使用，並避免公共設施用地及建築物與設施，遭所有權人任意處分或未依原規劃公共設施用地用途使用。

是以，被告臺南市經發局為避免系爭土地（即公共設施用地）遭任意處分而降低公共設施用地面積比率，或與原規劃使用性質不同，以106年1月9日函，通知被告新化地政事務所就系爭土地辦理系爭註記等情，核與產業創新條例第51條第3項暨其立法意旨相符，非僅依據上述內政部101年11月26日函，更無違反法律保留原則。

㈡原告主張按土地登記規則第29條第1項規定，被告等為註記登記時，應有法律或授權之法規命令為依據，且按最高行政法院103年度判字第692號判決要旨反面解釋，如主管機關囑託登記機關註記事項非僅為資訊之揭露，已對人民之自由或權利形成限制時，應有法律或授權之法規命令為依據，否則即屬違法云云。惟參最高行政法院103年判字第692號判決意旨，可知土地登記規則第29條並非就註記登記所為之規定，亦無法依據土地登記規則第29條第1項第12款（即修正前土地登記規則第29條第1項第13款），推得政府機關囑託登記機關為註記，須有法律或經明確授權之法規命令為依據。

是原告主張按土地登記規則第29條第1項，被告等為註記行為時，應有法律或授權之法規命令為依據云云，顯係對於法律之錯誤解讀，不值憑採。

㈢系爭註記係被告新化地政事務所將系爭土地屬產業創新條例第51條第3項之客觀事實予以揭露，目的在於避免公共設施用地及建築物與設施，遭所有權人任意處分或未依原規劃公共設施用地用途使用，並促使嗣後登記人員注意，或使第三人知悉其事實，避免遭受不當利益，故非系爭註記行為本身對於原告之所有權增加任何限制，而係法律明文規定致使原告就系爭土地之所有權可能受有影響。

原告主張其所有系爭土地所有權之圓滿狀態因被告新化地政事務所註記行為受有侵害，訴請塗銷系爭註記，並無理由。且不動產交易秩序與公益至有關涉，國家本有將與公眾從事不動產交易有關之資訊盡量予以揭露之義務，是被告新化地政事務所本此，將系爭土地應適用產業創新條例第51條第3項之資訊註記於地籍登記資料，縱對原告可能有間接影響，亦與比例原則無違，且屬其地政機關行政權得行使之範圍，自難認系爭註記對原告已生侵害。

㈣原告主張其與系爭土地並非產業創新條例第51條第2項、第3 項規定所規範之對象，產業創新條例第51條第3項規定不得任意租售及設定負擔之不作為義務之人，應係同條第2項之「無償受讓公共設施用地之工業區管理機構」，且受限制移轉登記之土地僅為「無償移轉予管理機構之公共設施用地」云云。

然依產業創新條例第51條第2項、第3項及其立法意旨即可明知，立法者顯係有意規範產業園區內公共設施用地及使用設施，並賦予主管機關核准公共設施用地或公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分之權限，以確保產業園區內公共設施用地及建築物與設施之使用，並避免公共設施用地及建築物與設施之遭所有權人任意處分或未依原規劃公共設施用地用途使用，故該條文規範者，非僅限為「管理機構」，亦非僅限於「無償移轉予管理機構」之公共設施用地，原告對於產業創新條例第51條第2項、第3項之解釋顯有偏頗違誤，並已違背該法規之立法意旨，自當不可採用。

㈤原告辯稱現行產業創新條例之公共設施用地之相關規定，於新市工業區（62年間成立之老舊工業區），並不適用云云。然承前所述，系爭土地所在之新市工業區，雖係依據獎勵投資條例而編定之工業區，但新市工業區未廢止編定，是依產業創新條例第68條規定，其工業用地或工業區土地之取得、租售、使用及管理，適用本條例之規定，應有產業創新條例第51條、工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條等規定之適用。況產業創新條例暨工業園區各種用地用途及使用規範辦法，未明文將「老舊工業區」排除於適用範圍之外，系爭土地屬新市工業區內之公共設施用地，則系爭土地之取得、租售、使用及管理，依法自應適用產業創新條例第51條，及工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條等規定。且依原促進產業升級條例第29條、第30條第1項、第2項規定，及原促進產業升級條例第30條之立法修正理由觀之，原促進產業升級條例第30條第2項係規範88年12月31日前核定編定之工業區之「變更規劃」不受前條之限制，非指工業主管機關不得按原促進產業升級條例第29條規定規劃工業區內之公共設施用地。原告稱促進產業升級條例第30條第2項規定已明確劃分88年12月31日前設置之老舊工業區之公共設施及其用地設置不受新法限制云云，顯係對於法律之錯誤解讀，不值憑採。

㈥另參照臺中高等行政法院106年度訴字第115號判決要旨，依產業創新條例第68條、第52條第1項、第50條第1項第2款，原告依據已廢止之獎勵投資條例編定開發之新市工業區，雖尚未申請成立管理機構，但有關工業區內公共設施用地及公共建築物與設施之取得、租售、使用及管理等事項，仍應適用現行產業創新條例之相關規定，原告不得以並未設置管理機構為由，規避現行產業創新條例相關規定之適用。又系爭土地為工業區內之道路用地，屬工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條第1項第1款規定之公共設施用地，依法令及上述判決要旨，系爭土地之所有權應依產業創新條例第51 條第2項規定無償移轉登記為區內管理機構所有，以便管理機構為管理維護行為。

況依產業創新條例第50條、第51條規定，系爭土地之所有權，依法僅得無償移轉予管理機構，以達管用合一之目的，並不得移轉予非管理機構之人所有。爰此，被告臺南市經發局為落實產業園區公共設施用地及公共建築物與設施管用合一之公益目的，依產業創新條例第51條及內政部101年11月26日函，請求被告新化地政事務所於將本案系爭公共設施用地之土地登記簿為「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」之註記登記，及被告新化地政事務所所為之註記登記，均屬有據。原告主張本案並無產業創新條例第51條第2項、第3 項規定適用云云，並稱系爭註記登記違反法律保留原則、限制人民財產權係屬違法云云，均無足採。

㈦原告辯稱系爭土地應依都市計畫法有償徵收取得云云，並辯稱依據內政部86年11月3日台內營字第8681994號函意旨，工業主管機關就產業計畫之設施用地與都市計畫及其法規若有競合（衝突）時，仍應受都市計畫及其法規拘束云云。然前揭內政部86年11月3日函係處理「都市計畫內，依獎勵投資條例或促進產業升級條例編定之工業區土地，經工業主管機關規劃並核准設立之設施用地及訂定之使用分區管制要點，與都市計畫及其法規競合」之問題，與「設施用地之取得」事宜無關，原告據此主張系爭土地應依都市計畫法有償徵收取得云云，並非可採。且按該函結論可知，工業主管機關依獎勵投資條例或促進產業條例等規定規劃之設施用地及訂定之使用分區管制要點，如與都市計畫及其法規競合，如已依都市計畫法規定程序，配合辦理完成都市計畫之變更程序者，自可依獎勵投資條例或促進產業條例等規定辦理，不受都市計畫及其法規之拘束。

本案系爭土地經74年新市鄉公所依變更新市都市計畫第一次通盤檢討劃設為道路用地，並於74 年11月15日對外公告，並已完成土地使用分區變更，故系爭土地已依都市計畫法規定程序配合辦理完成都市計畫之變更程序，依上述內政部函釋結論，工業主管機關自可依獎勵投資條例或促進產業升級條例辦理，不受都市計畫及其法規之拘束。原告逕認依據內政部86年11月3日台內營字第8681994 號函工業主管機關就產業計畫之設施用地與都市計畫及其法規若有競合（衝突）時，仍應受都市計畫及其法規拘束云云，顯係錯誤解讀該內政部函釋結論，自不可採。又本件新市工業區係依原獎勵投資條例編定開發之工業區，依都市計畫法第85條、都市計畫法臺灣省施行細則第22條、都市計畫法臺南市施行細則第21條等規定，該工業區內建築物及土地使用，應依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例或產業創新條例等相關法令規定辦理，本不受都市計畫法相關法令之限制。

本件主要法律爭點為「系爭土地屬於新市工業區內之公共設施用地，是否受產業創新條例第51條規範」，而與系爭土地之取得方式應為徵收有償取得或無償取得無關。原告逕以系爭土地取得方式應為徵收及有償取得為由，推論系爭土地無產業創新條例第51條第2項規定適用云云，主張顯有錯誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、被告新化地政事務所則以：

㈠新市工業區係原告依據獎勵投資條例規定，報奉行政院62年 5月22日台62內4405號函核准編定設置。系爭土地位於新市工業區內，經74年新市鄉公所依變更新市都市計畫第一次通盤檢討劃設為道路用地，並於74年11月15日對外公告，故系爭土地屬道路用地。

因系爭土地屬公民營事業開發之新市工業區公共設施用地，被告臺南市經發局以106年1月9日函，通知被告新化地政事務所依產業創新條例第51條規定及內政部101年11月26日函，於系爭土地之地籍資料增加系爭註記。所謂註記，依登記原因標準用語規定，係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，然非土地法第37條所指之「土地登記」。準此，註記既為非關土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記事項，註記即不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力。

㈡原告雖主張按土地登記規則第29條第1項規定，被告等為系爭註記，應有法律或授權之法規命令為依據，且依最高行政法院103年度判字第692號判決要旨反面解釋，如主管機關囑託登記機關註記事項非僅為資訊之揭露，已對人民之自由或權利形成限制時，應有法律或授權之法規命令為依據，否則即屬違法云云。惟依原告援引之最高行政法院103年度判字第692號判決意旨，可知土地登記規則第29條並非就註記登記所為之規定，亦無法依據土地登記規則第29條第1項第12 款（即修正前土地登記規則第29條第1項第13款），推得政府機關囑託登記機關為註記，須有法律或經明確授權之法規命令為依據。

原告主張按土地登記規則第29條第1項，被告等為註記行為時，應有法律或授權之法規命令為依據云云，顯係對法律之錯誤解讀，不值憑採。

㈢本件系爭註記係被告新化地政事務所將系爭土地屬產業創新條例第51條第3項之客觀事實予以揭露，目的在於避免公共設施用地及建築物與設施，遭所有權人任意處分或未依原規劃公共設施用地用途使用，並促使嗣後登記人員注意，或使第三人知悉其事實，避免遭受不當利益，故非「系爭註記行為本身」對於原告之所有權增加任何限制，而係法律明文規定致使原告就系爭土地之所有權可能受有影響。原告主張其所有系爭土地所有權之圓滿狀態因被告新化地政事務所註記行為受有侵害，訴請塗銷系爭註記，並無理由。

且不動產交易秩序與公益至有關涉，國家本有將與公眾從事不動產交易有關之資訊盡量予以揭露之義務。被告新化地政事務所本此，將系爭土地應適用產業創新條例第51條第3項之資訊註記於地籍登記資料，縱對原告可能有間接之影響，亦與比例原則無違，且屬其地政機關行政權得行使之範圍，自難認系爭註記對原告已生侵害，原告請求被告新化地政事務所塗銷系爭註記，自非有理。

㈣另參照臺中高等行政法院106年度訴字第115號判決要旨，依產業創新條例第68條、第52條第1項、第50條第1項第2款，原告依據已廢止之獎勵投資條例編定開發之新市工業區，雖尚未申請成立管理機構，但有關工業區內公共設施用地及公共建築物與設施之取得、租售、使用及管理等事項，仍應適用現行產業創新條例之相關規定，原告不得以並未設置管理機構為由，規避現行產業創新條例相關規定之適用。

又系爭土地為工業區內之道路用地，屬工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條第1項第1款規定之公共設施用地，依法令及上述判決要旨，系爭土地之所有權應依產業創新條例第51 條第2項規定無償移轉登記為區內管理機構所有，以便管理機構為管理維護行為。況依產業創新條例第50條、第51條規定，系爭土地之所有權，依法僅得無償移轉予管理機構，以達管用合一之目的，並不得移轉予非管理機構之人所有。

爰此，被告臺南市經發局為落實產業園區公共設施用地及公共建築物與設施管用合一之公益目的，依據產業創新條例第51 條及內政部101年11月26日函，請求被告新化地政事務所於將本案系爭公共設施用地之土地登記簿為「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」之註記登記，及被告新化地政事務所所為之註記登記，均屬有據。原告主張本案並無產業創新條例第51條第2項、第3項規定適用云云，並稱系爭註記登記違反法律保留原則、限制人民財產權係屬違法云云，均無足採。

㈤原告辯稱系爭土地應依都市計畫法有償徵收取得，並辯稱依據內政部86年11月3日台內營字第8681994號函工業主管機關就產業計畫之設施用地與都市計畫及其法規若有競合（衝突）時，仍應受都市計畫及其法規拘束云云。然前揭內政部函係處理「都市計畫內，依獎勵投資條例或促進產業升級條例編定之工業區土地，經工業主管機關規劃並核准設立之設施用地及訂定之使用分區管制要點，與都市計畫及其法規競合」之問題，與「設施用地之取得」事宜無關，原告據此主張系爭土地應依都市計畫法有償徵收取得云云，並非可採。且按該函結論可知，工業主管機關依獎勵投資條例或促進產業條例等規定規劃之設施用地及訂定之使用分區管制要點，如與都市計畫及其法規競合，如已依都市計畫法規定程序，配合辦理完成都市計畫之變更程序者，自可依獎勵投資條例或促進產業條例等規定辦理，不受都市計畫及其法規之拘束。本案系爭土地經74年新市鄉公所依變更新市都市計畫第一次通盤檢討劃設為道路用地，並於74年11月15日對外公告，並已完成土地使用分區變更，故系爭土地已依都市計畫法規定程序配合辦理完成都市計畫之變更程序，依上述內政部函釋結論，工業主管機關自可依獎勵投資條例或促進產業升級條例辦理，不受都市計畫及其法規之拘束。

原告逕認依據內政部86年11月3日台內營字第8681994號函工業主管機關就產業計畫之設施用地與都市計畫及其法規若有競合（衝突）時，仍應受都市計畫及其法規拘束云云，顯係錯誤解讀該內政部函釋結論，自不可採。又本件新市工業區係依原獎勵投資條例編定開發之工業區，依都市計畫法第85條、都市計畫法臺灣省施行細則第22條、都市計畫法臺南市施行細則第21條等規定該工業區內建築物及土地使用，應依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例或產業創新條例等相關法令規定辦理，本不受都市計畫法相關法令之限制。

本件主要法律爭點為「系爭土地屬於新市工業區內之公共設施用地，是否受產業創新條例第51條規範」，而與系爭土地之取得方式應為徵收有償取得或無償取得無關。

原告逕以系爭土地取得方式應為徵收有償取得為由，推論系爭土地無產業創新條例第51條第2 項規定適用云云，主張顯有錯誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄記載之事實，有系爭土地土地登記第一類謄本（見本院卷第55頁至第62頁）、被告臺南市經發局106 年1月9日南市經區字第1060057743號函（本院卷第125頁至第126頁）影本附卷可參，且為兩造所不爭執，堪信為真實。經核本案兩造之爭點為：系爭註記是否有違法侵害原告權益？系爭土地屬於新市工業區內之公共設施用地，是否受產業創新條例之規範？原告請求塗銷系爭註記有無理由？

㈠按「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第37條有明文規定。「土地登記，謂土地及建築改良物（以下簡稱建物）之所有權與他項權利之登記。」亦為土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第2條所規定。又所謂註記，依登記原因標準用語規定，係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，然依前開說明，此之單純註記資料之情形，並非是土地法第37條所指之「土地登記」。

準此，註記為非關土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記事項。因此，註記不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力；惟若註記仍足以對外發生一定之法律效果，即難謂非行政處分。至登記機關於土地登記簿上所為之註記究為行政處分或為事實行為，則端視作成註記之原因事實是否足以使註記發生法律效果而定。又，主張因屬事實行為之註記事實上影響其所在土地所有權圓滿狀態之土地所有權人，固得向行政法院提起一般給付訴訟，請求登記機關排除其侵害行為，即除去該註記（回復未為系爭註記之狀態），此有最高行政法院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議可參。惟請求是否有理由，仍須視登記機關所為之註記是否違法，及請求排除者是否因違法註記受有損害，以為決定。

查本件被告臺南市經發局依內政部101年11月26日函文意旨，以106年1月9日函囑被告新化地政事務所辦理系爭註記之登記，內容為「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件。」等字，此有被告新化地政事務所106年6月14日所登字第1060062261號函（本院卷第67頁至第69頁）、被告臺南市經發局106年1月9日函（本院卷第125頁至第126頁）及內政部101年11月26日函（本院卷第71頁）附卷可稽。復觀諸系爭土地土地登記第一類謄本，系爭註記內容係於土地標示部之「其他登記事項」欄記載「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件。」等字（本院卷第55頁至第62頁），足徵被告新化地政事務所於土地登記簿標示部上所為系爭註記，確係依被告臺南市經發局 106月1月9日函囑內容為之，且未逾越囑託範圍。系爭註記乃被告臺南市經發局、被告新化地政事務所，所選擇主動揭露之資訊及方式，以此方式促使地政機關登記人員注意，並使公眾於申請閱覽系爭土地土地登記謄本時對土地之管制即可清楚知悉至明。

且原告係起訴主張系爭註記事實上影響系爭土地所有權之圓滿狀態，請求排除侵害行為即塗銷系爭註記，則對於存在系爭土地各自應有部分之所有權，並未因有系爭註記之資訊揭露而對外直接發生取得、設定、喪失及變更之效力，並不爭執，故系爭註記為事實行為，應堪認定。則本件原告以系爭註記事實上影響系爭土地所有權之圓滿狀態為由，提起一般給付訴訟，請求排除系爭註記，參諸上揭最高行政法院庭長法官聯席會議決議之內容，則原告就訴訟種類之選擇，尚非有誤，合先敘明。

㈡次按國家為達成某種政策而行使土地之所有權，或各級政府機關就經營管理之公有土地，或司法機關依法囑託登記機關辦理之登記，稱為囑託登記，核其內容，除為土地權利之登記外，尚有基於公務上之聯繫事項。

土地登記規則第29條：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：

一、因土地徵收或撥用之登記。

二、照價收買土地之登記。

三、因土地重測或重劃確定之登記。

四、因地目等則調整之登記。

五、依土地法第52條規定公有土地之登記。

六、依土地法第57條、第63條第2項、第73條之1第5項或地籍清理條例第18條第2項規定國有土地之登記。

七、依強制執行法第11條或行政執行法第26條準用強制執行法第11條規定之登記。

八、依破產法第66條規定之登記。

九、依稅捐稽徵法第24條第1項規定之登記。

十、依國民住宅條例施行細則第 23條第3項規定法定抵押權之設定及塗銷登記。

十一、依第 147條但書規定之塗銷登記。

十二、依第151條規定之公有土地管理機關變更登記。

十三、其他依法規得囑託登記機關登記者。」為政府機關得囑託登記機關登記之規定。

核依該條第1項第1款至第12款事由囑託登記機關所為之登記，有所有權取得原因登記、地目等則調整登記、塗銷登記、變更登記等均非屬「註記登記」性質，可知土地登記規則第29條，並非就註記登記所為之規定，從而要難據土地登記規則第29條第1項第13款概括規定，及該條於100年12月12日修正之立法理由，即認為可推得政府機關囑託登記機關為註記，須有法律或經明確授權之法規命令為依據，始得為之。

準此，國家為達成某種政策目的，於必要時由主管機關囑託登記機關於相關土地之登記簿標示部上註記一定資訊，如該註記僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民之自由或權利未形成限制時，依前所述有關法律保留之論述，應為行政權得行使之範圍，在公益與私益之平衡下，如與比例原則無違，登記機關受行政機關之囑託為註記，縱無法律或授權之法規命令為依據，應難認屬違法（參最高行政法院105年度判字第354號判決意旨）。

㈢再按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」考其立法理由為：「舉凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，因對人民之影響至深且鉅，故有主動公開之必要，並為使人民得以適時掌握資訊，避免資訊過時，故明定應適時為之。」又第8條規定：「（第1項）政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：

一、刊載於政府機關公報或其他出版品。

二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。

三、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。

四、舉行記者會、說明會。

五、其他足以使公眾得知之方式。（第2項）前條第一項第一款之政府資訊，應採前項第一款之方式主動公開。」準此，政府機關就與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，「以主動公開為原則」，且除法律另有規定公開之方式外，應適時選擇足以使公眾得知之適當方式公開之。

㈣復按「（第1項）產業園區得規劃下列用地：

一、產業用地。

二、社區用地。

三、公共設施用地。

四、其他經中央主管機關核定之用地。

……（第5項）第1項各種用地之用途、使用規範及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：

一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。

二、公民營事業開發之產業園區，由各該公民營事業於辦理土地租售時，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請成立法人性質之管理機構。

三、二以上興辦產業人聯合申請設置產業園區，應自所在地直轄市、縣（市）主管機關公告設置時，成立管理機構。

四、單一興辦產業人申請設置之產業園區或該產業園區全部租售予另一單一興辦產業人單獨使用時，得免成立管理機構。（第2項）中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關依前項規定成立之管理機構，其組織、人員管理、薪給基準、退職儲金提存、撫卹及其他相關事項之辦法，由各該主管機關定之。（第3項）中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關依第1項第1款規定委託成立管理機構之經營、管理及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，其公共設施用地及公共建築物與設施，由該產業園區之管理機構代管，並應依下列規定登記。但本條例另有規定者，不在此限：

一、中央主管機關開發之產業園區，其所有權登記為國有，管理機關為經濟部。但社區內之公共設施用地及公共建築物與設施，其所有權登記為所在地之直轄市、縣（市）有，管理機關為該直轄市、縣（市）主管機關。

二、直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，其所有權登記為所屬直轄市、縣（市）有，管理機關為該直轄市、縣（市）主管機關。（第2項）公民營事業開發之產業園區，其公共設施用地及公共建築物與設施之所有權，應無償移轉登記予各該管理機構。但公共設施用地及公共建築物與設施係供不特定對象使用或屬社區範圍內者，其所有權應登記為所在地之直轄市、縣（市）有，並由該直轄市、縣（市）主管機關管理。（第3項）前項公民營事業移轉登記所有權予各該管理機構後，該公共設施用地或公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分，非經直轄市、縣（市）主管機關核准，不生效力。」「本條例施行前開發之工業區，得依第50條規定成立管理機構。」「依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：

一、一般公共設施維護費。

二、污水處理系統使用費。

三、其他特定設施之使用費或維護費。」

「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，適用本條例之規定。」「工業園區內公共設施用地以供下列設施使用：

一、公共設施：指供園區使用之…… 道路。」分別為產業創新條例第39條第1項、第5項、第50條、第51條、第52條第1項、第53條、第68條及工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條第1項第1款分別定有明文。職此之故，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，該工業用地或工業區未廢止編定者，其土地之取得、租售、使用及管理，應適用產業創新條例之規定，且該等工業區如尚未申請成立管理機構，該工業區之開發單位，則應依同條例第52條第1項、第50條第1項各款規定，成立管理機構，而工業區之開發單位為公民營事業者，該工業區之公共設施用地及公共建築物與設備，應無償移轉予管理機構，以辦理管理維護，且涉及公共設施用地及公共建築物與設備之租售、設定負擔或為其他處分，非經直轄市、縣（市）主管機關核准，不生效力。惟若係依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業區，縱未設有管理機構，且工業區內之公共設施用地，亦未移轉予管理機構，然此僅關涉管理機構之成立及公共設施用地之取得問題，與工業區內土地之管理及維護等，為分屬不同之二件事情，亦難據此推論系爭土地無產業創新條例第51條第2項規定適用，自不待言。

㈤經查，新市工業區係原告於62年間依據當時獎勵投資條例（ 80年1月30日廢止）相關規定申請開發，並報奉行政院62年5 月22日台62內4405號函核准編定設置，迄今未廢止編定之工業區。而系爭土地位於新市工業區內，經74年臺南市新市區公所（改制前為新市鄉公所，下稱新市區公所）依新市都市計畫第一次通盤檢討劃設為道路用地，屬公共設施保留地等情，有經濟部工業局99年5月17日函附原告新市工業區工業用地開發計畫書（本院卷第213頁至第219頁）、變更新市都市計畫（第一次通盤檢討）案公告資料（本院卷第123頁）及新市區公所都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（本院卷第225頁至第227頁）在卷可稽，堪信為真實。

依上，系爭土地為新市工業區內之道路用地，性質上屬工業園區各種用地用途及使用規範辦法第6條第1項第1款所定公共設施用地，應堪予認定。

原告雖主張其非新市工業區之管理機構，且系爭土地乃自行購買所得，並非產業創新條例第 51條第2項、第3項規定所規範之對象，自不應適用產業創新條例之公共設施用地相關規定云云。然觀諸產業創新條例第 50條第1項第2款及第51條第2項、第3項之立法理由略謂：「 ……二、第2項明定公民營事業開發之產業園區，其公共設施用地及公共建築物與設施，原則上為其管理機構所有，並進行管理。惟開放式之產業園區，其部分公共設施，例如道路等，並不限於區內興辦產業人使用，如仍由管理機構所有並加以管理，恐因經費不足，或欠缺公權力，而難以盡其管理維護之責，爰於第2項但書明定具有供一般公眾使用特性之公共設施，歸直轄市、縣（市）政府所有，並由直轄市、縣（市）政府負責管理維護；另社區內供公共使用之土地及公共建築物與設施，亦應作相同處理。

三、依第50條第1項第2款規定公民營事業開發之產業園區，應成立法人性質之管理機構，為避免該管理機構任意處分區內公共設施用地或公共建築物與設施，而降低公共設施用地面積比率，或與原規劃使用性質不同，爰於第3項明定其處分應報經直轄市、縣（市）主管機關核准；未經核准者，其租售、設定負擔或為其他處分之行為，不生效力。」等語，可見立法者有意限制產業園區公共設施用地及建築物與設施之所有權移轉範圍，並賦予主管機關核准公共設施用地及公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分之權限，確保產業園區及工業區之公共設施用地及公共建築物與設施符合原規劃目的使用，以達成促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力之發展經濟目的。

基此，產業創新條例第51條第2項、第3項規定所規範之對象，應非僅限為「管理機構」，亦非僅限於「無償移轉予管理機構」之公共設施用地。從而，原告以法律不溯及既往、舊法有利於人民應適用舊法原則等由，主張本件新市工業區係依照獎勵投資條例編定開發之老舊工業區，不應適用產業創新條例之公共設施用地相關規定云云，顯係誤解法規之原意，即不足為採。

㈥承上所述，原告所有之系爭土地為新市工業區公共設施用地，則依前揭產業創新條例之規定及說明，涉及公共設施用地之租售、設定負擔或為其他處分者，需經直轄市、縣（市）主管機關核准，否則不生效力。是系爭土地自應依照同條例第51條第2項、第3項之規定進行工業區公共設施用地之管理維護，要不因原告遲未申請成立管理機構而得以規避，被告臺南市經發局認系爭土地為新市工業區之公共設施用地，應依前揭產業創新條例第51條第2項、第3項之規定，進行管理維護，不因該工業區未成立管理機構而有別，並無不合。

其次，系爭註記係被告新化地政事務所將系爭土地按產業創新條例第51條第3項之客觀事實予以揭露，目的在於避免公共設施用地及建築物與設施，遭所有權人任意處分或未依原規劃公共設施用地用途使用，並促使嗣後登記人員注意，或使第三人知悉其事實，避免遭受不當利益。

蓋不動產交易秩序與公益幽關甚鉅，國家本有將與公眾從事不動產交易有關之資訊盡量予以揭露之義務。故被告新化地政事務所在原告所有之系爭土地之土地登記簿其他登記事項欄加註系爭註記，本就是地政機關行政權得行使之範圍，縱系爭註記對原告所有之土地所有權之利用及處分等可能有間接之影響，然此項結果，並非「系爭註記行為」本身對於原告之所有權增加任何限制，而係法律明文規定致使原告就系爭土地之所有權可能受有影響，核與比例原則無違，自難認系爭註記對原告已生侵害。再者，被告新化地政事務所在原告所有之系爭土地之土地登記簿其他登記事項欄加註系爭註記，應屬客觀事實之揭露，並非土地法第37條及土地登記規則第2條所指之「土地登記」，且無受土地登記規則第29條之限制，被告臺南市經發局以106年1月9日函知被告新化地政事務所為系爭註記之登記，則參酌上揭最高行政法院105年度判字第354號判決意旨，被告新化地政事務所在公益與私益之權衡下，其依前開函文為系爭註記之登記，縱無法律或授權之法規命令為

依據，尚難認屬違法。原告主張其所有系爭土地所有權之圓滿狀態因被告新化地政事務所註記行為受有侵害；暨主張按土地登記規則第29條第1項規定，被告等為系爭註記，應有法律或授權之法規命令為依據，否則即屬違法云云，均非可採。

㈦又本件被告臺南市經發局係依內政部101年11月26日函文意旨，以106年1月9日函知被告新化地政事務所為系爭之註記登記，被告新化地政事務所復依前揭被告臺南市經發局函為系爭註記之登記，已如前述。

觀之內政部101年11月26日函文意旨，可知被告臺南市經發局函囑被告新化地政事務所為系爭註記登記，及被告新化地政事務所所為系爭註記之登記，旨在助於產業創新條例第51條第2項、第3項之規範落實，提醒後續地政機關登記人員注意，避免工業園區之公共設施用地或公共建築物與設施，有未經直轄市、縣（市）主管機關核准即為出售、設定負擔或為其他處分，致失其效力之情形，且可便於交易第三人知悉該事實，審慎評估，避免致生交易糾紛，影響交易安全，乃增進公共利益所必要，符合憲法第23條之比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。

至原告對系爭土地權利之行使是否受到法律之限制，此於系爭土地經編定為工業區公共設施用地時，即已發生法律上之效力，並非因系爭註記之登記而生限制原告權利行使之效果，亦即系爭註記之登記並未影響原告所有權之行使，原告自不因此受有損害。

原告以被告新化地政事務所以系爭註記要求原告補正檢附主管機關核准移轉之證明文件，原告未補正該登記申請即遭駁回為由，主張系爭註記事實上已限制原告之土地所有權，乃對人民權利所加限制云云，亦不可採。

㈧末查，原告起訴時雖主張○○段865、866、867、868地號4 筆土地，有部分位於新市工業區西側之新市區排水溝內，並非工業區內土地云云，然原告於106年9月27日本院言詞辯論到庭陳述：

「（問：原告主張系爭土地有部分不在工業區範圍內，被告答辯經74年第一次通盤檢討計畫後，系爭土地劃設為道路用地，位於新市工業區內，原告有何意見？）

答：這點原告就不主張勘驗現場測量……。」（本院卷第209頁），因原告對上開主張未再爭執，且亦不主張勘驗現場及測量，是參酌被告答辯，系爭土地應均坐落於新市工業區內，足堪相信，併此說明。

㈨綜上所述，原告所訴各節，均非可採，系爭註記並無對外發生法律效果，且與法律保留原則及比例原則無違，被告臺南市經發局函囑被告新化地政事務所為系爭註記之登記，及被告新化地政事務所為系爭註記之登記，均無違誤。

原告訴請被告臺南市經發局應通知被告新化地政事務所將系爭註記塗銷及被告新化地政事務所應將系爭註記塗銷等情，均為無理由，均應予駁回。

又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中華民國 106 年 10 月 11 日

高雄高等行政法院第一庭

審判長法官邱政強